Em 2015, ao julgar a ADI 4650, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucionais as doações de pessoas jurídicas a campanhas eleitorais. A Corte entendeu que o dinheiro empresarial desequilibrava a competição e ofendia os princípios democrático e da igualdade política, pois era distribuído de maneira desigual entre partidos e candidaturas.
Diante da redução das verbas privadas, o Congresso estabeleceu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha, FEFC, para custear as eleições com recursos públicos. E, ao menos era a expectativa, dar efetividade aos valores que o financiamento empresarial havia comprometido.
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A criação de mais uma fonte de recursos públicos para o financiamento da política, no entanto, não traz consigo regras para a divisão dentro dos partidos políticos. E, entre os partidos políticos, apenas 2% do montante é dividido igualitariamente.
Com a exclusão das doações de pessoas jurídicas – sob o argumento de desrespeito ao princípio constitucional da máxima igualdade na disputa eleitoral – o dinheiro público, distribuído desigualmente, tem sido a fonte dominante das campanhas eleitorais. Os avanços na realização dos princípios democrático e da igualdade política foram limitados. Em 2022, por exemplo, 10% das candidaturas à Câmara ficaram com 57% do total.[i]
A explicação está na forma como os partidos repartem o fundo. A lei deixa a divisão a critério das direções nacionais, que costumam privilegiar quem já tem mandato ou quem se apresenta com chance de vitória, segundo sua própria avaliação. Ainda que essa preferência pareça aceitável, pois o partido quer converter a verba em mandatos que o representem (até para receber mais recursos nas eleições seguintes), o uso de recursos públicos não pode servir para contrariar os objetivos plasmados no artigo 3º da Constituição.
Em nome da autonomia partidária, os partidos têm concentrado esses recursos e mantido as desigualdades. Em 2018, parlamentares que buscavam a reeleição receberam 43% dos recursos das campanhas à Câmara. A promessa igualitária pode ser frustrada, assim, pela própria instância encarregada de realizá-la, que administra uma verba pública cuja existência se justifica pela promoção da igualdade.
Em 2026, no Ceará, as mulheres eram 38,7% das candidaturas à Câmara e receberam 34,7% do fundo[ii]. Em alguns partidos, uma única candidata ficou com até 84% da verba feminina da legenda. Na Paraíba, candidaturas negras do PT denunciaram que cinco homens brancos receberam 71,3% dos recursos do partido no estado, enquanto sete homens negros dividiram 8,7%[iii]. A direção alegou ter priorizado a viabilidade eleitoral.
Levantamento da DW Brasil[iv] mostrou ainda que mulheres e pessoas negras transferiram, até meados de outubro, R$ 9,4 milhões dos fundos públicos a campanhas fora dos grupos protegidos. Nem toda transferência é ilegal, pois o TSE a admite quando beneficia a campanha de quem doa. O padrão pode sugerir, ainda assim, que em alguns casos a verba das cotas pode servir apenas de passagem.
Autonomia com finalidade e o respeito à Constituição
A Constituição garante aos partidos autonomia para definir sua organização e funcionamento (art. 17, § 1º). É uma conquista importante, porque protege a oposição contra a interferência de governos. Essa autonomia ganha, contudo, outro contorno quando o partido administra dinheiro público. A liberdade de decidir passa a encontrar limite na destinação da verba, e seu uso para fins diversos se aproxima do que o direito administrativo chama de desvio de finalidade.
O fundo existe para reduzir desigualdades na competição eleitoral. Concentrá-lo em poucos nomes, deixando os demais sem condições de fazer campanha, contraria essa destinação. O STF e o TSE já reconheceram esse limite ao impor cotas de recursos para mulheres e pessoas negras, hoje previstas nas Emendas Constitucionais 117/2022 e 133/2024. Mas é preciso ir além.
Ricardo Lobo Torres, um dos principais formuladores do mínimo existencial no Brasil, afirmava que, sem condições materiais mínimas de existência, desaparecem as condições iniciais da liberdade[v]. O conceito alcança os direitos políticos. Uma candidatura sem recursos pode existir apenas no papel e servir para completar a chapa e somar votos que elegerão outros nomes, o que instrumentaliza cidadãs e cidadãos para impulsionar o sucesso eleitoral do partido. Com dinheiro público.
A lei adota um piso quando trata dos partidos. Do FEFC, 2% são igualmente divididos entre todas as legendas. Se nenhum partido deve concorrer sem um mínimo de recursos, por que essa lógica não valeria para as candidaturas dentro de cada partido? Reservar um montante a ser distribuído igualmente entre as candidaturas seria um bom começo.
A Constituição parece ser mais exigente. Se o STF considerou inconstitucional que o poder econômico produzisse desigualdade nas eleições, como admitir que o dinheiro do Estado a produza, por meio da distribuição feita pelos partidos?
Mas e a autonomia partidária? Bem, a ausência de um critério objetivo para repartir o fundo costuma ser invocada em defesa da liberdade dos partidos. Amartya Sen oferece um contraponto ao criticar as abordagens que condicionam a correção de injustiças à definição prévia de uma sociedade perfeitamente justa, propondo um caminho comparativo, voltado a identificar e remover injustiças claramente remediáveis[vi]. O raciocínio, embora alheio ao financiamento eleitoral, aplica-se ao caso. Mesmo sem definir a distribuição ideal, é possível reconhecer como injusto que uma candidata receba 84% da cota feminina do partido. Os critérios devem ser debatidos. A falta de consenso sobre eles, porém, não legitima qualquer resultado.
Pessoas jurídicas de direito privado, os partidos detêm, porém, o monopólio das candidaturas e, ao distribuir o fundo, administram dinheiro público. Por isso estão diretamente vinculados aos direitos fundamentais e aos objetivos do art. 3º da Constituição, entre eles a redução das desigualdades. Em setembro, decisão do STF determinou que sete partidos repassassem recursos devidos a candidaturas negras e reconheceu que o financiamento eleitoral é perecível, pois dinheiro entregue tarde não recompõe oportunidades perdidas[vii].
A autoridade eleitoral tem avançado significativamente na determinação das condições da disputa. Ao julgar as contas das campanhas deste ano, caberá verificar se as cotas cumpriram seu propósito, além da regularidade formal dos gastos. Para as eleições municipais de 2028, cabe discutir as funções de recursos públicos nas campanhas e refletir sobre a possibilidade de estabelecer regras para a distribuição do dinheiro segundo os objetivos constitucionais.
[i] Silva e Codato, RBCS, 2024.
[ii] Diário do Nordeste, 3 nov. 2026.
[iii] Jornal da Paraíba, 28 ago. 2026.
[v] TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mínimo existencial. Rio de Janeiro: Renovar, 2009.
[vi] SEN, Amartya. A ideia de justiça. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.